统一思想 明确任务
切实做好下半年发展改革工作

 国家发展和改革委员会主任  马  凯

    一、今年以来经济运行的基本面是好的
    客观地讲，今年上半年投资增长的确过快，工业和GDP增长也偏快，但这并不影响得出经济运行的基本面是好的结论。不能因为上半年投资、工业、GDP增幅是近两年最高的，就简单地说与1992年、1993年的经济过热，与2003、2004年的情况类似。应该看到，今年以来的经济形势，与那时候的情况有所不同，并出现了一些新的积极变化。概括起来是“四个不同”和“六个继续”。先从与2003年、2004年的“四个不同”来看：
    一是农业特别是粮食生产形势不同。中国经济出问题，往往是“两碰头”，一方面投资膨胀，另一方面粮食生产下滑。这两个问题一碰头，中国经济就会起波澜。2003年和2004年就面临着这种危险。但现在的情况发生了积极变化，近几年，国家各项支农政策效应不断显现。今年，在继续实行既定政策措施的同时，进一步加大对农业的支持力度，调动了种粮农民的积极性，农业生产形势是好的。特别是在政策支持、科技支撑、设施改善等因素的共同作用下，粮食在2004年、2005年分别增产775亿斤和291亿斤的基础上，夏粮又获丰收，增产148亿斤。亩产达到568斤，创历史新高。农业特别是粮食这头稳定发展，对全局稳定发展起着至关重要作用。
    二是煤电运支撑条件不同。前两年投资增长很快，煤电油运全面紧张，经济运行绷得很紧。今年上半年，这种全面紧张的状况有了较大改观。煤炭供应比较宽裕，6月末，全社会煤炭库存1.5亿吨，比年初增加1026万吨，特别是直供电厂存煤2490万吨，同比增加24.9%。拉限电现象也大幅减少，去年上半年，仅国电公司拉闸限电就达35.5万条次，今年上半年只有2000多条次。重点物资的运输也得到较好保障。
    三是工业快速增长过程中结构变动趋势不同。2003年、2004年工业在加快增长的过程中，结构不合理的问题非常突出，一些高耗能、高污染行业投资增长过快，特别是出现了低水平的盲目扩张。2003年钢铁投资增长96%，2004年一季度又增长了107%，水泥、电解铝也是这种状况。经过这两年的宏观调控，工业在快速增长中，结构调整出现了积极变化，至少表现在以下五个方面：首先，宏观调控希望快的产业增速有所加快。上半年，规模以上工业增加值同比增长17.7%，其中装备工业增加值同比增长32.5%，附加值较高的机械、电子行业增速分别加快7个和6.5个百分点，手机增长55%，微机增长34%，集成电路增长44%。其次，宏观调控希望减速的热点行业正朝着预期方向发展。盲目投资势头得到抑制，钢铁投资增长只有6.7%，远低于全社会投资增幅；水泥、电解铝、炼焦、铁合金投资分别同比下降0.8%、1.8%、2.4%和20.9%。第三，淘汰落后产能取得进展。一批落后的小煤矿、小水泥、小钢铁、电石、铁合金、小焦炭等被依法淘汰。一些不符合产业政策的水泥项目基本停建，能耗高的湿法窑已停产或拆除。第四，企业兼并重组步伐加快。一批优势企业实现了强强联合。比如，宝钢加大跨区域整合力度，与新疆八钢、济钢、韶钢的战略重组顺利推进；唐钢、宣钢、承钢三家企业组建了河北唐钢集团公司；中铝公司加快并购地方电解铝企业，年末产能有望达到300万吨，占全国的1/3。第五，产品结构有所改善。钢铁行业板带材比例达到39.6%，同比提高0.16个百分点；新型干法水泥占全部水泥比重达45.4%，同比提高6.1个百分点；机械行业新产品产值同比增长30.3%，增速明显快于去年同期。
    四是消费物价态势不同。2003年以后，无论是消费物价还是生产资料价格都一路攀升，2003年6月，居民消费价格总水平同比增长0.3%，12月份已升到3.2%，2004年7、8月份曾达到5.3%。今年上半年，消费物价基本稳定，居民消费价格总水平同比上涨1.3%。
    再从“六个继续”来看：
    一是消费需求继续趋旺。今年前两个月，社会消费品零售总额增长12.5%，3月份增长13.5%，4月份继续攀升，5月份达到14.2%，6月份为13.9%。这一增长速度从历史上看也是比较高的。特别是社会消费品零售额增长速度的城乡差距有所缩小，上半年，城乡销售实际增幅差距同比缩小2.2个百分点。
    二是进出口结构继续改善。上半年，进出口保持平稳增长。外贸进出口总额7957.4亿美元，同比增长23.4%。进出口增幅差距有所缩小。出口增长25.2%，进口增长21.3%，出口增幅高于进口增幅3.9个百分点，同比缩小14.7个百分点。进出口商品结构继续优化。机电产品出口增长30.5%，高新技术产品出口增长32%，占同期出口总值的比重继续上升，分别达到56.9%和28.8%。高耗能、高污染、资源性产品出口明显下降。未锻轧铝出口同比下降20%，钢坯下降35.6%，煤炭下降12.7%，焦炭下降10.7%。
    三是经济效益继续提高。上半年，财政收入20006亿元，增长22%，增收3614亿元，超过上世纪90年代初全年的财政总收入。工业企业实现利润8107亿元，同比增长28%，提高8.9个百分点。
    四是城乡居民收入继续增长。上半年，农民人均现金收入1797元，实际增长11.9%；城镇居民人均可支配收入5997元，实际增长10.2%。
    五是社会事业继续取得新成绩。上半年，全国城镇新增就业608万人，完成全年目标的67%。农村义务教育经费保障新机制开始实施，西部地区4880万名农村义务教育阶段中小学生全部享受了免学杂费政策。3.7亿农民参加了新型农村合作医疗试点。社会保险覆盖面继续扩大。6月底，基本养老、基本医疗、失业和工伤保险参保人数分别比去年底增加390万人、744万人、178万人和474万人。城镇最低生活保障人数2228万人。
    六是重点领域的改革继续取得新进展。全国范围内全面取消了农业税。出台了石油综合配套调价方案，先后两次调整了成品油价格以及汽油、柴油、航空煤油出厂价，缩小了国内外成品油的价差。实施了新的电价调整方案，继续对高耗能产业实行差别电价政策。外汇管理体制改革步伐加快，人民币汇率弹性不断增强，资本市场股权分置改革取得重大进展。
    从以上“四个不同”和“六个继续”可以看出，当前，我国经济发展的基本面是好的，并没有出现大势不好的局面，保持了近年来增长速度较快、物价水平较低、经济效益较好、经济活力较强的良好势头。
    但形势越好，越要保持清醒的头脑，增强忧患意识和危机感。要清醒地看到，存在的问题仍很突出，经济增长偏快，发展代价过大。目前，较突出的有以下几个方面：
    一是投资增长过快并呈加剧之势。这一轮宏观调控以来，抑制投资过快增长一直是调控的重点，各方面下了很大力气，也取得了积极成效。但受各种因素影响，问题虽有所缓解，却没有根本改观。投资增幅持续攀升。上半年，全社会固定资产投资同比增长29.8%，增速比去年同期加快4.4个百分点。新开工项目继续增多。上半年，城镇累计新开工项目9.9万个，比去年同期增加1.83万个。违法违规建设问题比较突出。有40%以上的项目在征地、环评、审核程序等方面不同程度地存在违法违规现象。投资结构不尽合理。一些新上项目存在不少不符合行业规划和产业政策的问题，产品结构雷同现象也比较突出，存在着新的产能过剩隐患。
    二是货币信贷投放仍然过多。广义货币供应量（M2）增幅去年3月末为14%，以后逐月持续攀升，今年5月末高达19.1%，6月份虽有回落，但仍处于18.4%的高位。目前，银行系统资金流动性严重过剩，金融机构存贷差余额已超过10万亿元，其中，上半年新增部分超过1万亿元。人民币贷款上半年新增2.15万亿元，占全年计划2.5万亿元的86%，同比多增加6937亿元。在货币信贷总量扩张较快的同时，结构也不尽合理。中长期贷款增长明显快于短期贷款。银行资金继续向大城市、大企业、大项目和垄断行业集中，广大中小企业、农村获得贷款仍比较困难。
    三是外贸顺差过大的问题仍然存在。上半年已达614亿美元，同比增加218亿美元。其中，6月份单月贸易顺差145亿美元，创历史新高。如不采取有效措施，全年贸易顺差将会超过去年。
    上述三个问题已经带动整个经济增长偏快，特别是工业增长加快，我们为此付出了很大的代价。突出表现为土地粗放使用、能源和环境形势严峻、生产资料价格攀升等方面。经济运行中的突出矛盾和问题如果继续发展下去，势必使一些产能过剩行业再度盲目扩张，一些已淘汰的落后生产能力死灰复燃；势必使刚刚宽松的煤电运形势发生逆转，资源环境约束矛盾进一步加剧；势必削弱市场约束的作用，延缓结构调整和增长方式转变的进程；势必加剧国际收支失衡和贸易摩擦，进一步加大人民币升值的压力。最终将增大经济发展的潜在风险，甚至出现大起大落，破坏经济持续协调健康发展的基础。
    此外，经济社会生活中还有一些问题值得高度重视。“三农”问题仍然不容忽视，粮食价格下行压力较大，农资价格居高不下，加上禽畜产品价格回落，农民继续增收难度加大；社会发展方面还存在不少矛盾和问题，就业形势仍很严峻，上学难、看病贵问题还比较突出；部分中心城市住房价格涨幅仍然较大；安全生产形势也不容乐观，重特大事故时有发生，给人民生命财产造成重大损失。对当前经济社会发展中的突出矛盾和问题，我们一定要高度重视，采取综合性措施，认真加以解决。
    二、下半年发展改革工作的主要任务
    按照中央通过的《关于上半年经济形势和做好下半年经济工作的建议》和温家宝总理讲话精神，做好下半年经济工作，关键是要按照胡锦涛总书记在中央政治局会议和常委会会议上要求的，统一思想认识，完善调控措施，狠抓工作落实。具体来讲，就是要抓住“一个根本”、把握“四个更加”、做到“五个坚持”，落脚点是把各方面发展的积极性引导好、保护好、发挥好，促进国民经济平稳较快协调发展。“一个根本”就是，全面贯彻落实科学发展观，把思想认识、工作重点和实际行动统一到中央的决策和部署上来。“四个更加”就是，更加重视调整经济结构和转变增长方式，更加重视节约资源和保护环境，更加重视社会发展和民生问题，更加重视从体制机制上解决问题。“五个坚持”就是，在加强和改善宏观调控过程中，一要坚持稳定基本政策，继续实施稳健的财政政策和货币政策，增强宏观调控的预见性、针对性、综合性和有效性，做到“点调节、预调控、稳节奏、重实效”；二要坚持控制总量、优化结构，综合运用经济、法律和必要的行政手段，有针对性地解决经济运行中的突出矛盾和问题；三要坚持突出重点、区别对待、有保有压，根据不同地区、不同行业的具体情况，加强分类指导；四要坚持以改革为动力推进各项工作，从体制和机制上消除经济发展中的不稳定不健康因素；五要坚持重在落实，确保政令畅通，把各项工作任务和政策措施真正落到实处。当务之急是遏制住投资增长过快、信贷投放过多以及贸易顺差过大进一步发展的趋势，使之平稳收敛，避免经济增长由偏快转为过热。对于发展改革系统来讲，要突出做好以下六方面工作。
    （一）继续抓好农业生产和农民增收工作
    一是切实稳定粮食市场收购价格。督促和引导国有粮食企业和各类粮食经营企业积极入市收购。重点解决主产区托市收购仓容不足的问题。适当增加南方籼稻和低品质小麦出口，适时研究组织玉米出口，控制小麦、大米等大宗农产品进口数量和节奏。启动实施早稻最低收购价预案。
    二是毫不松懈地抓好化肥等农资价格的调控工作。贯彻落实国家出台的各项调控措施，努力增加化肥生产，强化监督检查，维护市场秩序，保持化肥价格基本稳定。会同有关部门，抓紧完善对种粮农民化肥、柴油等农业生产资料增支综合直补政策，确保政策实惠落实到农民。
    三是继续优化农业结构。引导各地和广大农民积极发展品质优良、特色明显、附加值高的农产品，推进农业产业化和农产品深加工，拓宽农民增收渠道。完善和落实扶持畜禽生产的各项措施，加强动植物疫病防控体系建设。
    四是加强新农村建设的指导。要把工作的着力点放在发展农业生产、增加农民收入和提高农民素质上，认真研究解决新农村建设中的倾向性、苗头性问题，防止把新农村建设变成单纯的“新村庄”建设。稳步推进农村综合改革，整合支农资金，集中解决制约农业生产和农民反映强烈的迫切问题。
    （二）坚决抑制投资增长过快、信贷投放过多、贸易顺差过大的加剧之势
    要以控制固定资产投资过快增长为重点，坚持短期政策和长期政策结合，治标和治本并举，继续严把土地、信贷“两个闸门”和市场准入“一个门槛”，完善外资外贸政策，积极扩大消费需求。近日中央下发的文件中，进一步明确了在土地、金融、市场准入、外资外贸和消费等方面的措施。发展改革系统要按照中央的要求，与其他部门一起，做好五方面政策的落实工作。
    一是土地政策。国务院即将下发的进一步加强土地管理的若干意见，提出了六条主要措施。我们要配合有关部门，做好六方面工作。（1）落实土地管理和耕地保护目标责任制，实行主要领导负责制和土地违法问责制。（2）严格用地审批管理。对越权批地、以租代征、未批先用，以及擅自使用滩涂、荒山荒地等违法违规用地行为，进行一次全面清理，对发现的违法违规问题限期整改，整改期间暂停当地农用地转用和土地征用。（3）加强工业用地管理。尽快制定重点行业建设用地指标，控制工业用地比重，严禁非法低价出让工业用地。（4）调整建设用地的相关税费。提高新增建设用地土地有偿使用费标准，对擅自减免和欠缴的，要限期追缴。（5）强化征地补偿制度。征地补偿安置必须确保被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障，征地补偿费必须包括对被征地农民的社会保障费，不落实的不得批准征地。（6）规范土地出让收支管理。
    二是金融政策。采取逐步提高存款准备金率等综合措施回收银行体系流动性。加强窗口指导。引导商业银行根据国家产业政策调整信贷结构，严格控制对高耗能、高污染和产能过剩行业中劣质企业的贷款，增加对农村和中小企业的贷款，控制中长期贷款总量和投放节奏。继续完善人民币汇率形成机制。改进外汇管理。强化对跨境资本尤其是短期资本流动的监控和管理，严格监管企业和金融机构借用国际商业贷款。继续规范发展资本市场，促进股票、债券等直接融资健康发展。
    三是市场准入政策。从严控制新开工项目。对新开工项目进行全面清理，凡是不符合国家行业规划、产业政策、项目审核程序、用地政策和标准、环境保护、安全生产等市场准入标准的项目，要坚决停下来；对清理工作搞形式、走过场的地方，要追究领导和相关人员责任；对各类拟建项目，要与有关部门密切配合，从市场准入的各个环节严格审查，不符合准入条件的，一律不得开工建设。着力抑制高耗能、高污染和产能过剩行业盲目扩张。对高耗能、高污染和产能过剩行业在能耗、环保、用地、生产安全、技术装备政策等方面进一步提高准入门槛。加大差别电价、差别水价政策的实施力度，利用价格杠杆加快淘汰落后生产能力。逐项落实房地产市场调控的各项政策措施，在项目核准、住房建设计划等方面把好关，配合有关部门抓好土地和住房供应结构调整，合理控制城市房屋拆迁规模和进度。下半年，按照国务院统一部署，将组织由部门领导带队的检查组，对各地落实情况进行检查。
    四是外资外贸政策。促进内外资企业公平竞争。修订完善《外商投资产业指导目录》，引导外资更多地投向高技术产业、现代服务业、高端制造环节和节能环保等领域。对出口退税率进行结构性调整。鼓励有利于技术创新且国内无法替代的关键设备和零部件，以及先进技术和部分重要原材料进口。禁止层层分解招商引资指标的做法。
    五是消费政策。努力增加居民特别是农民收入。提高城镇居民最低生活保障标准，进一步改善农民进城务工环境，妥善解决失地农民的就业问题，落实好公务员工资制度及相关配套改革。大力发展第三产业，培育和扩大消费热点。积极发展廉租房，增加中低价位、中小套型普通商品住房供应。促进居民增加电信、文化、健身、旅游、商业保险等方面的消费。积极改善消费环境。加快发展现代流通业和社区商贸服务业，完善农村流通网络，促进工业品下乡。规范发展消费信贷。进一步整顿市场秩序，严厉打击各种损害消费者权益的行为。改善消费预期。加大对社会事业的投入，加快完善教育、医疗、社会保障等公共服务体系，解除消费者特别是中低收入居民的后顾之忧。
    （三）努力完成全年节能降耗和污染减排目标
    下半年，要把抓好节能降耗和污染减排工作放在突出重要的位置，认真落实国务院关于加强节能工作的决定和全国节能工作会议精神，加大工作力度，动员各方面力量，采取综合性措施，努力完成降耗减排任务。
    一是落实目标责任制。“十一五”各地区万元GDP能耗降低指标分解方案已经国务院原则通过，各省区市要认真贯彻落实，并在三季度前将本地区能耗降低指标分解落实到地市县。要把节能目标纳入各地经济社会发展综合评价和年度考核体系，作为地方各级领导班子实绩考核和国有大中型企业绩效考核的重要内容。
    二是抓好重点领域的节能。全面实施十大重点节能工程和千家高耗能企业节能技术改造。支持开发共性、关键性节能技术和高效节能产品，培育节能技术服务体系。积极推动循环经济试点工作，总结成功经验，做好分类指导，探索发展循环经济的有效模式，形成一批典型企业、产业示范园区和示范城市。
    三是强化政策法规推动。抓紧做好节能法的修订工作，研究制定相关配套法规，扩大强制性能效标识制度实施范围。会同有关部门，抓紧制定《节能产品目录》，对生产和使用列入目录的产品，给予税收优惠。加大节能资金投入，设立节能专项资金，支持高效节能技术和产品推广、重点行业节能技术改造和重大节能技术示范工程。继续推进资源性产品价格形成机制改革。
    四是切实加强环保工作。加大重点流域和区域污染治理力度，加强环境监测和执法监督能力建设。会同有关部门，深入开展整治违法排污企业、保障群众健康的环保专项行动，完善促进环境保护和减少污染物排放的税费机制。
    （四）大力推进结构调整
    下半年，要在继续落实已出台各项政策措施的同时，突出抓好三方面工作。
    一是加快科技教育事业发展。抓紧组织制定国家中长期科技发展规划纲要配套政策的实施细则。进一步健全财税、金融、政府采购等方面鼓励创新的政策措施，研究设立国家创业引导基金。尽快出台国家自主创新能力建设规划、高技术产业“十一五”规划等专项规划。加快建立共性技术与公共技术研发支撑平台，组织实施好自主创新重大项目，抓紧启动16项重大科技专项，建设12项国家重大科技基础设施和一批国家工程实验室、国家工程研究中心、大型骨干企业技术中心，实施一批自主创新成果产业化专项。加快教育事业发展，调整教育结构。
    二是切实做好振兴装备制造业的各项工作。落实好国务院关于加快振兴装备制造业的若干意见，加快制定促进重大装备发展的具体政策，会同有关部门，落实好鼓励替代进口和使用国产首台（套）设备的财税政策，组织实施好重点依托工程。积极推进燃气轮机等清洁高效发电设备、百万吨级大型乙烯成套设备等重大装备国产化。
    三是研究制定促进企业兼并重组的政策措施。统筹研究解决企业重组中存在的体制性障碍，支持重组后的企业加快发展。
    （五）认真解决涉及群众切身利益的问题
    维护社会稳定、促进社会和谐，很重要的一条，就是要切实解决好人民群众迫切关心的就业、社保、扶贫、教育、医疗、环保和安全等问题。
    一是协调配合有关部门落实促进就业再就业的各项政策。加强高校毕业生的就业指导和政策引导。加大对资源枯竭型城市、困难企业人员的就业政策支持力度。组织实施好中小企业成长工程，加大创业扶持，积极发展就业容量大的各类所有制的中小企业，进一步落实鼓励劳动密集型产业、服务业发展的各项政策措施。
    二是进一步强化经济运行调节。当前，重点是做好迎峰度夏工作，要确保电力安全，确保居民生活、农业生产以及医院、学校、金融机构、交通枢纽、重点工程等重点单位正常用电不受影响，确保高科技等优势企业的合理用电需求。继续做好煤电油运的综合协调和应急保障工作，加强成品油总量调节，合理安排重要物资运输，全面加强需求侧管理。
    三是减轻居民教育、医疗支出负担。配合有关部门，推进农村义务教育经费保障体制改革，确保各项措施落实到位。全面清理规范和公布各级各类学校的收费项目和标准，严肃查处乱收费行为。建立和完善贫困学生资助体系。加快城市社区卫生体系建设，推进新型农村合作医疗试点，改善农村卫生基础设施条件。会同有关部门，抓紧提出医药卫生体制改革方案。
    四是解决好直接关系群众生活的现实问题。加大扶贫工作力度，稳步推进易地扶贫、片区综合开发。切实解决好征地拆迁、企业改制、生态环境等方面存在的损害群众利益的问题。强化重点行业和重点企业的安全生产，进一步抓好安全生产责任制的落实，完善并严格执行安全生产管理法规和各项制度。
    （六）进一步深化体制改革
    一是继续深化投资体制改革。要对前一个时期投资体制改革工作进行认真总结，并针对具体操作中存在的问题，提出进一步完善措施。包括完善企业投资的备案制和核准制，加快起草中央预算内直接投资和资本金注入项目管理暂行办法等配套文件。抓紧组建中央预算内（国债）投资项目储备库。积极推动政府投资稳定增长机制的建立。
    二是推进资源性产品价格改革。围绕促进节能降耗、污染减排、转变增长方式、调整经济结构，加大工作力度。继续理顺成品油价格关系，完善天然气价格形成机制。加强电力价格监管，修订差别电价政策。深化水资源价格改革。各地物价部门要在妥善解决低收入群众生活困难的前提下，落实好已出台的改革措施。
    三是继续深化电力、邮政、铁路、电信等行业管理体制改革。
    四是组织好综合配套改革试点。继续支持和推进上海浦东新区综合配套改革试点，会同有关部门做好相关体制和政策问题的研究、论证与衔接。抓紧修改完善并组织论证天津滨海新区总体改革与专项改革方案，尽快启动土地、金融等方面的改革试点。研究提出综合配套改革试点的指导性文件。
    （该文系马凯同志在第29期发展和改革工作研究班上的报告，有删节）